近年來(lái)，PPP模式大顯神通，在各類(lèi)項(xiàng)目中得到了廣泛的應(yīng)用，十分火爆。然而，這把火似乎是“虛火”，以現(xiàn)有數(shù)據(jù)來(lái)看，PPP項(xiàng)目落地率極低，普遍存在落地難的問(wèn)題。盡管是在中央和地方齊心力推的背景下，社會(huì)資本尤其是民營(yíng)企業(yè)還是遲遲不敢出手，且PPP項(xiàng)目簽約、落實(shí)情況也不盡如人意。主要原因還是在于體制的不完善，本文根據(jù)中國(guó)PPP百人論壇首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家管清友的相關(guān)文章及演說(shuō)，整理了中國(guó)式環(huán)保PPP模式的問(wèn)題，以供圈友從模式痛點(diǎn)的角度認(rèn)識(shí)PPP。

01  主管機(jī)構(gòu)交叉重疊，權(quán)責(zé)界限模糊

中國(guó)特色的PPP工作陷入九龍治水之困：管項(xiàng)目的發(fā)改委，管財(cái)政的財(cái)政部，管城市建設(shè)的住建部，管銀行的銀監(jiān)會(huì)，PPP涉及的部門(mén)眾多，但誰(shuí)是PPP的第一主管機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)之間如何配合，并沒(méi)有明確界限。

尤其是財(cái)政部和發(fā)改委之間存在較大的權(quán)責(zé)重疊，甚至沖突。在實(shí)際操作中，雙方在推廣PPP的思路上有明顯區(qū)別：財(cái)政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。兩個(gè)部委自然產(chǎn)生了兩套法令。發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹块T(mén)在PPP的立法、指導(dǎo)意見(jiàn)、項(xiàng)目、推介等方面各自為戰(zhàn)，甚至能看到兩個(gè)實(shí)權(quán)部門(mén)一天內(nèi)在同一領(lǐng)域一齊“飆”文件。部委之間職能界限劃分不清晰，難免會(huì)出現(xiàn)部門(mén)設(shè)置重復(fù)、立法資源浪費(fèi)甚至沖突的情形，導(dǎo)致地方政府無(wú)所適從。

權(quán)威的PPP立法尚未出臺(tái)，現(xiàn)存的多為部門(mén)規(guī)章條例，層級(jí)較低，法律效力不足，且存在沖突。簡(jiǎn)言之，我國(guó)PPP政策體系的現(xiàn)狀為上位法體系未建立、下位法重復(fù)沖突。

在立法上的一個(gè)很大的爭(zhēng)議：PPP與特許經(jīng)營(yíng)有何區(qū)別?財(cái)政部主張的是廣義PPP，而發(fā)改委考慮到特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵和外延更容易把握，同時(shí)結(jié)合中國(guó)過(guò)去以特許經(jīng)營(yíng)概念實(shí)施PPP項(xiàng)目的實(shí)踐以及國(guó)際組織的立法慣例，最終采用了特許經(jīng)營(yíng)的概念。這就導(dǎo)致PPP與特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系模糊，爭(zhēng)議頗多。“二次招標(biāo)”問(wèn)題就是PPP與特許經(jīng)營(yíng)界限不明導(dǎo)致的一個(gè)典型問(wèn)題。

在地方財(cái)政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會(huì)資本。“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”理念并未得到正確的解釋。

一是政策變更風(fēng)險(xiǎn)，一些地方政府在制定新政策時(shí)，可能并不考慮社會(huì)資本利益，隨意制定新政策或變更原政策，如北京“鳥(niǎo)巢”體育館PPP項(xiàng)目。

二是政府兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，為促成合作，一些地方政府在前期會(huì)對(duì)社會(huì)資本做出脫離實(shí)際的保證或難以?xún)冬F(xiàn)的承諾，致使在合作期內(nèi)兌現(xiàn)縮水或完全不予兌現(xiàn)，如長(zhǎng)春市政府授信排水公司與匯津公司投資共建的匯津中國(guó)(長(zhǎng)春)污水處理有限公司。

三是政府換屆風(fēng)險(xiǎn)，由于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期通常長(zhǎng)達(dá)20-30年，一些地方政府換屆或換領(lǐng)導(dǎo)后，“新官不買(mǎi)舊賬”，換一套領(lǐng)導(dǎo)班子改一套政策，新舊政府對(duì)PPP模式態(tài)度不同，監(jiān)管方式迥異，不履行合作協(xié)議約定，這些都使得社會(huì)資本方往往無(wú)所適從，十分被動(dòng)。

地方政府存在信用透支問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP有“三怕”顧慮(怕陷阱、怕違約、怕反復(fù))。

04  配套改革和制度建設(shè)不到位，社會(huì)資本被動(dòng)

由于我國(guó)現(xiàn)在正處于深化改革的試水期，配套改革和制度建設(shè)尚不到位，使社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)時(shí)十分被動(dòng)，困難重重。主要表現(xiàn)為市政公用相關(guān)領(lǐng)域價(jià)費(fèi)體系較為模糊，財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制尚未完善，制約社會(huì)資本投資回報(bào)的合理測(cè)算。

如城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，單個(gè)項(xiàng)目少則幾億元，多則十幾億元。隨著水務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放，許多社會(huì)資本參與到水務(wù)PPP項(xiàng)目中，解決了政府的資金困境，但是問(wèn)題由此產(chǎn)生，下游水價(jià)改革不到位，仍由政府定價(jià)，尚未放開(kāi)，導(dǎo)致社會(huì)資本相對(duì)處于弱勢(shì)，議價(jià)空間較小，收益難以保障，而問(wèn)題的根源就在于改革的系統(tǒng)性不到位。

項(xiàng)目用地政策尚未明確，PPP項(xiàng)目公司應(yīng)如何獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)?如何確保獲得項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的的社會(huì)資本能同時(shí)通過(guò)招拍掛獲得項(xiàng)目的土地使用權(quán)?這些問(wèn)題的答案都不得而知。

目前，項(xiàng)目土地的獲得渠道有劃撥、出讓、租賃和作價(jià)出資或入股四種模式。但各地的操作和認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，甚至有些地方操作隨意，自己都給不出合理的、清晰解釋。另外，PPP項(xiàng)目不同地區(qū)和行業(yè)的用地政策亦存在差異，整體上還不太系統(tǒng)，較為分散。

PPP項(xiàng)目大多為微利項(xiàng)目，收益率一般為6%-8%，對(duì)社會(huì)資本而言，相對(duì)于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。

同時(shí)，有的基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項(xiàng)目拿出來(lái)做PPP模式，而把一些資金來(lái)源少、回報(bào)率低的項(xiàng)目上報(bào)做PPP;還有相當(dāng)大一部分對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)“棄之可惜、食之無(wú)味”的“雞肋”項(xiàng)目在“項(xiàng)目識(shí)別”和“項(xiàng)目準(zhǔn)備”階段徘徊，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度慢、落地率低。

總體來(lái)說(shuō)，資本具有逐利性，會(huì)引導(dǎo)資金流向能夠盈利的領(lǐng)域，但是現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目的收益率偏低，自然難以獲得社會(huì)資本的青睞。

PPP項(xiàng)目所需的資金量大、周期長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資本的資金籌集能力提出了極大的考驗(yàn)， 融資難依舊是掣肘PPP發(fā)展的關(guān)鍵因素。

首先，期限錯(cuò)配問(wèn)題，由于PPP項(xiàng)目存續(xù)期較長(zhǎng)，但是一般的金融機(jī)構(gòu)考慮到其中的不確定性和流動(dòng)性問(wèn)題，這就是項(xiàng)目方和資金方的矛盾之處，“短”配“長(zhǎng)”的問(wèn)題，必須兼顧流動(dòng)性和收益性。

其次，融資方式較為單一，現(xiàn)存的PPP項(xiàng)目多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對(duì)不足。一，中國(guó)目前尚未建立項(xiàng)目融資的金融服務(wù)體系，難以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目未來(lái)收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款。二、金融機(jī)構(gòu)不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還是習(xí)慣于躺著掙利差，創(chuàng)新動(dòng)力不足，加之股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、股權(quán)退出等難題未解，導(dǎo)致股權(quán)融資在融資過(guò)程中運(yùn)用甚少。

最后，抵押増信不足，商業(yè)銀行因其近年來(lái)的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導(dǎo)致其在信貸投放過(guò)程中更為謹(jǐn)慎，至今商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目的放貸流程、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無(wú)異，較為嚴(yán)格。

在新一輪的PPP熱潮中，PPP以前所未有的速度迅速增長(zhǎng)，但是監(jiān)管意識(shí)較為薄弱，一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)，PPP的發(fā)展陷入瓶頸期。

問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是地方政府的監(jiān)管意識(shí)不足，重融資輕管理，輕視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，導(dǎo)致一些社會(huì)資本方利用監(jiān)管漏洞，包裝存量項(xiàng)目，騙取財(cái)政補(bǔ)貼，嚴(yán)重偏離PPP項(xiàng)目初衷。

二是PPP項(xiàng)目牽涉市政、交通、財(cái)政、發(fā)改多個(gè)部門(mén)，需要社會(huì)資本一個(gè)個(gè)部門(mén)去走流程審批，從而出現(xiàn)“重復(fù)審批”的問(wèn)題，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目審批決策周期長(zhǎng)、時(shí)間成本高。

三是績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失，實(shí)踐過(guò)程中，社會(huì)公眾的監(jiān)督缺失，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

09  缺乏專(zhuān)業(yè)人才和服務(wù)機(jī)構(gòu)，PPP方案設(shè)計(jì)水平不高

雖然PPP在我國(guó)已有20多年的歷程，然而前期的運(yùn)作一直較為隨意，缺乏系統(tǒng)的操作指引。PPP項(xiàng)目涵蓋的領(lǐng)域廣，項(xiàng)目實(shí)施較為復(fù)雜，在PPP的全生命周期中所需的核心文本眾多，包括實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、資格審查文件、采購(gòu)文件、響應(yīng)文件、評(píng)審文件、談判文件、項(xiàng)目合同等，要求從業(yè)人員具備經(jīng)濟(jì)、財(cái)會(huì)、金融、工程等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)積累。

現(xiàn)階段的PPP迅速發(fā)展，PPP項(xiàng)目大量啟動(dòng)，PPP咨詢(xún)服務(wù)也隨著快速爆發(fā)。但是依舊存在下面兩個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)PPP咨詢(xún)服務(wù)的認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，沒(méi)有聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的意識(shí)。二是咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)能力參差不齊，PPP中介服務(wù)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜、亂象叢生。

10  金融體系配套不完善，退出機(jī)制不暢

完善的退出機(jī)制是社會(huì)資本參加PPP項(xiàng)目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推廣進(jìn)程中，重準(zhǔn)入保障，輕退出安排。

在實(shí)際操作中，由于股權(quán)變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導(dǎo)性和交叉性，尤其是融資合同的股權(quán)變更限制等內(nèi)容，使得社會(huì)資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)方式，需要通過(guò)政府回購(gòu)、項(xiàng)目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。

現(xiàn)有政策對(duì)社會(huì)資本退出機(jī)制的安排，偏重于非正常情形下的臨時(shí)接管等，對(duì)正常情形下社會(huì)資本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化較少新意，亟待補(bǔ)充完善。因此，在退出機(jī)制尚未健全的背景下，社會(huì)資本擔(dān)心前期投入難以回收，在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，有所顧慮，很難毫無(wú)保留地參與。